Il contesto. 

La nuova Legge 11 agosto 2014 n.125, Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo, riconosce “soggetti del sistema della cooperazione allo sviluppo italiana” non solo le amministrazioni e gli enti pubblici e le organizzazioni senza finalità di lucro della società civile ma anche, e per la prima volta, i soggetti privati con finalità di lucro. Viene cioè riconosciuta la potenzialità del settore privato di generare crescita e sviluppo inclusivo e sostenibile nei paesi partner, sia investendo risorse proprie, sia in partenariato con governi, ong, organizzazioni internazionali, in attuazione delle finalità della legge.

Si tratta di un’innovazione importante, in una legge che “mira a  promuovere relazioni solidali e paritarie tra i popoli fondate sui principi di interdipendenza e partenariato”, riconosce “la centralità della persona umana, nella sua dimensione individuale e comunitaria” e persegue, tra gli altri, gli obiettivi fondamentali volti a sradicare la povertà e ridurre le disuguaglianze, migliorare le condizioni di vita delle popolazioni, tutelare e affermare i diritti umani, la dignità dell’individuo, l’uguaglianza di genere, le pari opportunità e i principi di democrazia e dello Stato di diritto” (art.1). Le finalità e i  principi, con i relativi impegni e vincoli, che fino agli anni passati sono stati patrimonio dei soggetti pubblici e dei soggetti non profit della società civile, sono proposti, nel nuovo contesto delle relazioni internazionali, al settore privato profit.

Anche le più recenti evoluzioni normative a livello internazionale, nel riconoscere il ruolo fondamentale del settore privato, richiamano la necessità di associare globalizzazione con sostenibilità e principi etici. Sempre e ovunque: ma in particolare quando si opera nell’ambito della cooperazione allo sviluppo in paesi con gradi di povertà talvolta elevati. La Commissione Europea, nella Comunicazione del 13.5.2014  intitolata “Un ruolo più incisivo del settore privato nella crescita inclusiva e sostenibile dei paesi in via di sviluppo”, prevede quanto segue:

le imprese private che beneficiano del sostegno [della Commissione] devono dimostrare di agire conformemente alle norme ambientali, sociali e fiscali, nel rispetto dei diritti umani e delle popolazioni indigene, del lavoro dignitoso, del buon governo societario e delle specifiche norme settoriali.

La nuova disciplina italiana sulla cooperazione internazionale allo sviluppo (L. 125/2014) è conforme a questi sviluppi. Se, da una parte, la legge riconosce che il sistema della cooperazione italiana allo sviluppo è costituito non solo da soggetti pubblici ma anche da soggetti privati, dall’altra pone quatto condizioni per la partecipazione dei soggetti con finalità di lucro alla realizzazione dei programmi e dei progetti (art. 23, d – art. 27,1):

• agire con modalità conformi ai principi della presente legge,
• aderire agli standard comunemente adottati sulla responsabilità sociale e alle clausole ambientali,
• rispettare le norme sui diritti umani per gli investimenti internazionali,
• rispettare i principi di trasparenza e concorrenzialità.

Come attuare le disposizioni della Legge

Sulla base delle evoluzioni normative internazionali, questo breve documento ha due obiettivi:

1. proporre di adottare le “Linee Guide OCSE destinate alle imprese multinazionali” come quadro di riferimento rispetto agli standard internazionali in materia di responsabilità sociale d’impresa e diritti umani che le imprese sono (per legge) tenute a rispettare in caso di partenariato con la cooperazione allo sviluppo italiana;
2. suggerire come le autorità italiane possano regolare la partecipazione dei soggetti con finalità di lucro sulla base di questo quadro di riferimento.

Perché le Linee Guide OCSE?

Oltre ad essere state prese in considerazione nel dibattito parlamentare e nelle consultazioni durante l’iter di definizione della Legge 125/2014, le Linee Guida OCSE sono il corretto parametro di riferimento per tre motivi:

1. Rappresentano il consenso dei paesi OCSE, tra cui l’Italia, per ciò che riguarda il comportamento responsabile da parte delle imprese impegnate a livello internazionale (che operino nei programmi della cooperazione allo sviluppo o in qualsiasi altro programma o altra iniziativa imprenditoriale);
2. Offrono raccomandazioni su numerosi argomenti di rilievo, dai diritti umani all’ambiente, dalla lotta alla corruzione alle relazioni industriali;
3. Fanno esplicito riferimento ai Principi Guida su Imprese e Diritti Umani delle Nazioni Unite, che sono il più autorevole documento internazionale sulla responsabilità delle imprese di rispettare i diritti umani, compresi i diritti dei lavoratori.

Una breve storia delle Linee Guida OCSE

Nel giugno 2011 il Consiglio dei Diritti Umani delle Nazioni Unite ha adottato all’unanimità i Principi Guida su Imprese e Diritti umani. Il documento sancisce che tutte le imprese (sia multinazionali sia medie e piccole) hanno la responsabilità di rispettare i diritti umani in tutti i contesti di operazione, cioè in ogni paese del mondo.

I Principi Guida sono presto diventati il documento più autorevole al mondo per quanto riguarda le aspettative sul comportamento responsabile delle imprese. Per esempio, gli Stati Membri dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), tra cui l’Italia, hanno aggiornato le “Linee Guida OCSE per le Imprese Multinazionali”, introducendo un nuovo capitolo sui diritti umani (il Capitolo IV) con specifico riferimento al documento delle Nazioni Unite.

Il consenso internazionale che è stato costruito attorno ai Principi Guida, e che si è riflesso poi nella recente modifica della Linee Guida OCSE, suggerisce di basare la regolamentazione della partecipazione delle imprese alle iniziative della cooperazione allo sviluppo italiana su questi documenti. Come, d’altronde, anche i parlamentari coinvolti nella scrittura della Legge 125/2014 hanno sempre sostenuto.

Come integrare le Linee Guida OCSE nella cooperazione allo sviluppo italiana?

In breve, l’OCSE e le Nazioni Unite hanno sancito che, al fine di rispettare i diritti umani (ma riteniamo che ciò valga anche per le clausole ambientali, la responsabilità sociale, i diritti del lavoro, il contrasto alla corruzione) ogni impresa deve fare tre cose:

1. Adottare un documento di policy che includa un impegno formale a rispettare tali diritti e standard internazionali;
2. Metter in atto un sistema di processi interni (di dimensione e sofisticazione adeguata all’attività dell’impresa) che garantiscano che l’impresa rispetta tali diritti e standard;
3. Prevedere o prendere parte agli opportuni meccanismi rimediali.

I regolamenti attuativi della Legge 125/2014 dovrebbero quindi richiedere a tutte le imprese che vogliono partecipare ai programmi della cooperazione allo sviluppo italiana di preparare due tipi di rapporti di pubblico accesso che dimostrino l’applicazione delle Linee Guida OCSE. Il primo, da pubblicare prima della decisione di eleggibilità al finanziamento dell’iniziativa di cooperazione allo sviluppo, dovrebbe includere:

1. Un documento di policy in cui l’impresa si impegna a rispettare i diritti umani e del lavoro, le clausole ambientali e a contrastare ogni forma di corruzione;
2. Una descrizione dei processi interni che garantiranno che l’impresa rispetterà tali diritti e impegni nel lavoro svolto per la cooperazione allo sviluppo;
3. Una descrizione degli opportuni meccanismi rimediali che l’impresa attiverà, o a cui l’impresa parteciperà.

Il secondo tipo di rapporti, da pubblicare a intervalli regolari o alla fine dell’attività, dovrebbe includere:

1. Una descrizione di come hanno funzionato o non, durante il lavoro, i processi interni dedicati a fare in modo che l’impresa garantisse il rispetto dei diritti umani e degli altri impegni assunti (con una schema standard);
2. Una descrizione di come hanno funzionato o non gli opportuni meccanismi rimediali che l’impresa ha attivato, o cui ha partecipato (con una schema standard).

Migliori pratiche in altri paesi

Un esempio utile a livello Europeo è offerto dal Governo olandese. Lo “Strumento Commercio e Industria” (OS bedrijfsleveninstrumentarium) è un’iniziativa che garantisce sussidi alle imprese olandesi che conducono attività che contribuiscono allo sviluppo del settore privato nei paesi in via di sviluppo. Lo Strumento richiede esplicitamente che le imprese partecipanti debbano seguire procedure di due diligence basate sulle Linee Guida OCSE.

Altri esempi sono offerti dalla giurisdizione statunitense, come il Dodd Frank Act e la disciplina sugli investitori in Birmania. Una parte del Dodd Frank Act richiede a tutte le imprese che usano minerali provenienti dalla Repubblica Democratico del Congo di preparare un rapporto che descriva le procedure di due diligence che sono messe in atto per assicurare che l’approvvigionamento di queste materie prime non contribuisca al conflitto nel paese. Gli Stati Uniti richiedono anche a tutti coloro che investono almeno $500,000 in Birmania (o che investono nel settore estrattivo Birmano) di preparare un rapporto che descriva le procedure di due diligence che sono messe in atto per assicurare che queste investimenti non abbiano impatti negativi sui diritti umani. Entrambi questi requisiti sulla Repubblica Democratico del Congo e sulla Birmania si basano sui Principi Guida delle Nazioni Unite come modello per la due diligence.

Link 2007, 3 Dicembre 2014

(con il contributo di Andrea Shemberg e Damiano de Felice)